发挥多种政策节能减排才能达到标准

　　节能减排工作既是应对全球气候变化的重要内容，更是贯彻落实科学发展观，调整经济结构、转变发展方式的重要抓手。我国政府承诺到2020年单位国内生产总值(GDP)二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%。为此，国家十一五规划提出单位GDP能耗下降20%，十二五规划提出在2010年的基础上单位GDP能耗再下降16%的节能目标。
　　尽管中央对节能减排工作非常重视，但由于我国尚未完成工业化和城市化进程，加之经济发展方式粗放尚未改变，节能减排工作困难很大。十一五期间，全国单位GDP能耗降低19.1%，没有完成计划目标。而2011年是十二五的开局之年，全国全年单位GDP能耗仅下降2.01%，没有完成计划目标。从当前全国各地实际情况看，完成节能减排任务相当艰巨。
　　十一五期间，我国节能减排的主要做法是依靠行政政策。无论是分解节能减排目标、加大淘汰落后产能，还是严控高耗能、高排放行业过快增长，都主要通过政府行政手段实施。这些做法应该说较快地见到了成效，但是其实施的法律法规依据不充分、经济和社会成本较高，需要特别注意。另外，由于很多落后产能已经淘汰，行政性政策的可用空间和潜力越来越有限。因此，在十二五以及未来更长的时期，我国节能减排工作应该由主要依靠行政政策向依据法律法规和充分发挥其他各种政策的作用转变。
　　为此，首先要对已经使用的政策及可以使用政策的功效心中有数。建议国家对十一五以来所实施的节能减排政策进行系统的评估，同时对有潜力的可用政策进行研究储备。通过这些工作，我们要知道哪些政策在节能减排效果上最明显。而且，还应该摸清不同的地区会有怎样不同的政策需求。另外，还要知道哪些政策成本低、效益高。这方面我们可以学习欧盟对节能减排政策的运用和研究。以建筑节能减排为例，欧盟对大约30个国家的60项政策进行评估，不但把这些政策分为管理和控制方法(主要是行政政策)，经济或基于市场的措施，财政和激励措施，支持、信息和志愿行动四类，而且对这四类政策的成本效益进行了分析，给出了不同经济发展水平国家的政策实施建议。
　　其次，要坚持依法治国，严格按照法律法规行事。从《十二五节能减排综合性工作方案》看，在未来一段时间我国还要使用必要的行政政策。但是使用行政手段要在法律法规的框架下进行，要尽快健全节能减排的法律法规、加快节能减排标准体系建设。实际上，标准规范是技术法规，是行政政策实施的依据。无论是淘汰落后产能，还是实施节能减排重点工程，不是政府想开展就开展，而是我们的标准规范通过技术参数规定落后产能不能生产、高耗能的工程必须把耗能降下来。
　　此外，要努力用各类政策撬动市场，在节能减排中最大限度地发挥市场机制的作用。应该看到，节能减排在很大程度上属于市场失灵领域，因此在这项工作开展的初期，特别需要政府综合运用财政、税收、金融和价格及土地等政策建立市场，使开展节能减排的企业和个人在市场上具有竞争力。与此同时，政府还应努力使市场能够独立运转。因此，在运用上述政策的同时，要加大能效标识和节能产品认证实施力度、建立领跑者标准制度、加快推行合同能源管理等政策实施，扶持壮大节能产业，尤其是节能服务产业。苏州市开展的企业能源审计、评选能源之星的经验值得各地借鉴，我国在发挥市场作用方面，政策运用空间很大。